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內容來自sina新聞

十二五末公積金將達3.58萬億 制度正當性喪失

  公積金是一筆巨大的財富,預計到"十二五"期末,繳存總額將達到6.69萬億,餘額達到3.58萬億。這是一筆巨量的"沉睡資金"。與此同時,這一制度的"正當性"正受到嚴重質疑。其涉及的巨大利益,也會阻礙相關的改革。但從長遠來看,市場化的改革要求把財產的自由支配權還給個人,公積金制度可以轉變為真正互助性質的合作基金,但必須讓公眾自由參與、自由支配。

  讓公積金真正回歸"個人所有"

  本報評論員 餘嶺

  曾經的和現在的"北漂"們,如果還沒有來得及把自己賬戶上的住房公積金全部提取出來的,恐怕要追悔莫及瞭。最近北京一項名為放松、實為收緊的公積金提取政策,可能將使得這些沒有北京戶籍的人士歷年繳存的公積金永遠"沉睡"下去。

  按照這一"新政",提取公積金的次數由一年一次改為三個月提取一次。這被很多媒體解讀為"政策放寬"。的確,提取手續和條件在一定程度上放寬瞭,但新政策同時規定瞭"提取限額"是過去三個月的繳存額。也就是說,如果不買房或者大修,個人將不能通過以租房的形式來提取公積金賬戶的累積餘額。對於非京籍"北漂"(甚至是有北京戶口但買不起房的個人)來說,以後隻能每年折騰四趟去提取公積金,而一旦他們決定離開北京,將帶不走這些本該屬於自己的財產。

  在改革開放三十多年之後的今天,中國的經濟體制中依然還有很多計劃時代的"殘餘"。住房公積金制度就是其中之一。它原本是為瞭解決住房市場化改革中的資金缺口問題,但如今其"政府包辦"的弊端卻越來越凸顯出來。可悲的是,它又與平民百姓的生活息息相關,牽涉到幾乎所有人的切身利益。

  本屆政府提出理順"政府與市場"的關系。而在公積金的問題上,恰恰體現出"雙重的雙軌制"的特點。其一,住房已經高度市場化,公積金卻是政府對個人住房投資強勢幹預下的"強制性儲蓄";其二,在繳存上,政府機構、事業單位、國有壟斷企業的公積金制度往往異化為隱性的高福利補貼,類似的例子已經不勝枚舉。

  按照《住房公積金管理條例》第三條,"職工個人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金,屬於職工個人所有。"按道理,公積金的"產權"是明晰的,無論是個人繳存的,還是任職機構同比例上繳的公積金,都是屬於個人的。但在公積金的制度設計下,繳存者對這筆資金卻沒有自由支配權,甚至還處處受限。

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  據住建部數據,截止到2011年年末,住房公積金繳存總額已達4萬億元,除去公積金貸款,餘額已達2.1萬億,每年全國約有1億人繳納;預計到"十二五"期末,繳存總額將達到6.69萬億,餘額達到3.58萬億。這是一筆巨量的"沉睡資金"。

  中國的公積金制度是效法新加坡"中央公積金制度"的結果。在由福利分房向市場化轉軌的進程中,1991年5月,上海在全國率先建立瞭住房公積金制度。當時,住房緊張的主要瓶頸是資金短缺。因此在這一時期,公積金主要用於發放住房建設貸款,彌補建設資金不足。上海嘗到甜頭之後,1994 年7 月,國務院頒佈瞭《國務院關於深化城鎮住房制度改革的決定》,要求在全國全面推廣住房公積金制度。不過,隨著房地產市場的迅速發展,利潤的誘惑使得房地產開發商大量湧入,資金不再成為主要問題。然而,制度一旦誕生,就有延續下去的慣性-它隻需要找到另外一個存在的理由。公積金制度有瞭向"住房保障"的第一次轉向。

  1998年,國務院頒佈瞭《關於進一步深化城鎮住房制度改革,加快住房建設的通知》,要求"調整住房公積金貸款方向,主要用於職工個人購買、建造、大修理自住住房貸款"。1999年4月,國務院頒佈瞭《住房公積金管理條例》,進一步明確住房公積金隻能用於發放個人住房貸款,住房建設貸款被停止。上述條文使得公積金制度完成瞭重大的轉向,奠房子二胎條件定瞭今日制度的根基。2002年3月,國務院對《住房公積金管理條例》進行修訂,一直沿用至今。

  2010年後,公積金制度出現瞭第二次重大轉向。這一年,住建部突破瞭《條例》的規定,開展公積金貸款用於保障房建設試點。這一次的轉向,相當於對上世紀90年代"彌補住房建設資金不足"的用途的回歸。其背景是,一方面公積金經過十幾年的累積,已經有瞭巨大的結餘;另一方面,政府卻一直在為所謂保障房的建設資金發愁,公積金的大盤子自然而然成為瞭重要的目標。2010年8月5日,住建部公佈瞭首批公積金貸款支持保障性住房建設試點城市的名單,共計28個城市、3類保障房、133個項目入選,貸款額度約493億元。

  不過,這一舉措引起瞭巨大的爭議。按照公積金制度設計的初衷,這是一種職工個人之間的"互助型"住房保障制度。根據2002年修訂的《住房公積金管理條例》,住房公積金應當用於職工購買、建造、翻建、大修自住住房,任何單位和個人不得挪作他用。此外,如前所述,公積金為職工"個人所有",公積金管理中心並非金融機構,而是行政事業單位,並無權隨意挪用。不過,隨著試點的展開,"私產"就這麼被挪作"公用"瞭。

  除此之外,在近年來的改革中,有些地方政府開始允許職工個人提取住房公積金用作他途。比如,一些地方同意以租房為由提取公積金,而海南省公積金還可以用於支付子女學費、物業費、醫療費等。雖然背離瞭公積金的初衷,但好歹也是對個人財產權利一種追認式的肯定。不過,據報道,類似的做法並不占多數,"90%以上的地方公積金仍隻能用於買房"。

  正當性喪失,該如何改?

  盡管公積金制度一直在為自己的存在尋找一個接一個的理由,但我們不得不說,這一制度的"正當性"(legitimacy)已然喪失。

  作為互助型的一種住房保障制度,公積金存在的一個正當性就是讓繳存者個人得益。但是,20年來,這一制度的真正受益者又是誰呢?很多論者已經提及,住房公積金是"劫貧濟富"。理由是,隻有買得起房的人才能夠真正享受到公積金制度的最主要的好處-低息貸款,但在現如今房價飛漲的背景下,大量的中低收入人群根本買不起房,他們所繳納的公積金,無疑是在"補貼"買得起房的高收入人群。

  除瞭高收入人群,公積金的真正受益者恐怕是政府和銀行。住房公積金的繳存者隻能按年利率1.21%計息,而住房公積金中心將公積金存在銀行的年利率是2.33%。這個利差收益,以及公積金中心購買國債的利息收益、發放公積金貸款的利差收益,按照《住房公積金管理條例》第29條的規定,"住房公積金的增值收益......用於建立住房公積金貸款風險準備金、住房公積金管理中心的管理費用和建設城市廉租住房的補充資金。"這些收益並沒有用於"本金"的投入者、強制儲蓄的存款人身上,而是用於填補政府財政支出的"不足"。從銀行方面看,住房公積金中心的托存銀行是工商銀行(3.45, 0.01, 0.29%)、中國銀行(2.57, 0.01, 0.39%)、農業銀行(2.37, 0.01, 0.42%)、建設銀行(3.95, 0.02, 0.51%)和交通銀行(3.76, 0.04, 1.08%)五傢。據法學教授王湧估算,公積金存在銀行的年利率是2.33%,而銀行利用公積金存款對外發放商業貸款,貸款利率一般高於7%,銀行在公積金項目上的營利約為5%。此外,每年商業銀行還向公積金中心收取手續費,包括歸集手續費和貸款手續費,總額在50億元以上。

  甚至於,當年效法的"老師"本身也出問題瞭。2014年5月,有新加坡的blogger發表瞭《你的公積金去瞭哪兒》的文章,竟然遭到總理李顯龍起訴。六七月間,數千新加坡民眾舉行瞭"還我公積金"的示威集會,抗議政府鯨吞公積金。

  正當性已失,改革卻舉步維艱。2002年修訂的《條例》至今未變,完全與市場化的改革大潮脫節。住建部數次提出修訂《條例》,但都無疾而終,包括今年。任何一座城市中都遍地可見的"公積金套現"小廣告,證明瞭這一制度延續至今的荒謬。但我們不得不承認,圍繞著這一制度的巨大利益,將嚴重阻礙有關廢止它的討論,相關的政策建議也會被認為是"激進"。不過,從長遠來看,市場化的改革要求把財產的自由支配權還給個人,公積金制度可以轉變為真正互助性質的合作基金,但必須讓公眾自由參與、自由支配。

  短期內,現實的辦法恐怕還是對這一制度進行一些修修補補。但最基本的,必須回歸公積金的本原,讓繳存者個人真正獲益,而不是制造種種障礙,防范個人提取公積金。這一方面需要擴大住房公積金的使用范圍,甚至超越住房的用途,並最大限度地簡化提取手續;另一方面,要打破地方保護主義,讓個人的公積金賬戶不因為人才的流動而陷入沉睡。

新聞來源http://qd.house.sina.com.cn/news/2014-07-24/09502833588.shtml

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