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受困政策調控 山西合山旅遊區歷時四年未開門
建地貸款新北金山建地貸款民間資本介入景區建設，本是助推區域經濟發展的有效途徑之一。但因受宏觀政策變動的影響，山西省和順縣政府用“地下支持地上”的戰略模式吸引民間資本開發景區遇到瞭難題。案例分析 張寧本報記者 趙衛民近年來，民間資本介入旅遊業取得瞭不少成績，但同時在資金、政策環境、地方政府的協調配合方面也暴露出一定問題，地方旅遊產業的發展存在諸多困擾。合山華夏懿濟聖母旅遊景區，位於山西省晉中市和順縣，以追溯母系文化、傳承華夏文明為主題。2007年，和順縣政府用“地下支持地上”的戰略模式招商引資，吸引民間資本開發景區。2008年，山西中匯大地旅遊產業有限公司（下稱中匯旅遊）與縣政府簽訂合同，著手景區建設。可如今卻因建設方後續資金短缺的問題，時過4年，該景區仍遲遲未能開門迎客。民間資本該何去何從？地方政府該扮演怎樣的角色？難題又該如何解決？中國經濟時報記者采訪瞭當地政府官員、景區負責人、知名專傢和學者，就相關問題進行深入剖析。解讀和順“地下支持地上”的民間資本介入模式合山景區副總經理張平鴿介紹，2007年，在“泛珠三角區域合作與發展論壇暨經貿洽談會”上，和順縣政府引進瞭中匯旅遊對該縣“牛郎織女文化景區”、“合山懿濟聖母旅遊景區”兩個旅遊產業項目進行開發。按照雙方合同約定，和順縣政府向中匯提供一定量的煤炭資源，來實現“地下支持地上”的捆綁發展模式。關於“地下支持地上”這一民間資本介入模式，和順縣縣長馬海軍解釋說，這個戰略模式的核心內容就是，利用山西豐富的地下煤炭資源來支持地上旅遊產業的開發，從而推動和順縣第三產業的全面發展，打造生態避暑旅遊名縣。由於地理原因，和順縣煤炭資源頗為豐富，但是因為產業結構單一，經濟發展水平長期落後。為調整產業結構，轉變經濟增長方式，改變“一煤獨大”的發展格局，縣政府確立瞭“地下帶動地上、煤炭支持非煤”的發展戰略，不斷加大招商引資力度，吸納外來資金支持縣域經濟發展。旅遊業的特性決定瞭其對整個社會環境的依賴程度較大，旅遊環境與投資環境、宜居環境等在很大部分上是重疊的。中國社會科學院旅遊研究中心特約研究員劉思敏認為，“一個地方的旅遊要發展，離不開交通、酒店、商務設施、服務水平、高素質人才等因素。和順縣較落後的經濟現狀決定瞭景區開發的投資成本會更高，而得天獨厚的地理優勢又決定瞭縣政府"地下帶動地上、煤炭支持非煤"的民間資本介入模式是因地制宜的正確決定。”景區建設緣何擱淺？“景區建設擱淺，資金不足是最大絆腳石。”中匯旅遊總裁助理徐日輝說，自公司入駐和順縣以來，已累計投入資金2.5億元，其中，合山懿濟聖母旅遊景區投入2.1億元，牛郎織女景區開發投資4000萬元。可是現在景區開發面臨著嚴重的資金短缺，原計劃的二期工程（新建一座四星級酒店）和三期工程（新建一個高山滑雪場和夏季滑草場）都無法進行下去。“政府當時向我們承諾配置的地下資源始終沒有到位。雖然和順縣政府也曾多次請示省、市有關部門，將中匯旅遊的資金問題納入煤礦企業兼並重組范疇一並解決，但仍遲遲沒有消息。”徐日輝說。“政府沒有兌現承諾，是因為受到瞭國傢宏觀政策變動的影響。”和順縣原旅遊局局長穆晉春解釋說，“合山景區地處露天開采煤礦區，政府所承諾的"地下資源"正來源於此。合同簽訂後1年多的時間裡，露天開采煤礦的工作進行得比較順利，景區建設的資金也較充足。可是前段時間，山西省政府考慮到露天開采煤礦對於植被的破壞相當嚴重，省內多個地區山體滑坡現象頻發，於是在全省范圍內下令，暫停露天煤礦的開采工作，全面恢復植被。”“一個旅遊景區的開發建設需要相當大的資金投入，目前這種情況實在不是我們縣裡能夠一力承擔和解決的。還要看國傢的大環境、大氣候。”穆晉春強調。繼續開發有難度，中匯旅遊想到瞭轉讓，但也遇到瞭難題。“牛郎織女景區項目轉交的問題也令我們進退兩難。”張平鴿對本報說，“考慮到中匯旅遊目前的境況，2010年，通過與縣委、縣政府積極斡旋，公司將牛郎織女景區轉交給山西璐安集團經營開發。現在雖然完成瞭前期的各項工作，但是景區轉讓的款項卻遲遲不能到位，嚴重影響瞭合山景區的工程進度。針對這一情況，劉思敏認為，由於國傢的政策變動而導致景區開發的資金鏈斷裂，是一種典型的政策風險，這是一種正常現象，也是任何一個旅遊景點在開發建設的過程當中都有可能經歷和面對的，要讓民間資本順暢地運行下去，政府必須提供較寬松的政策空間。如何抵禦政策風險？目前，當地政府正積極解決這一難題。和順縣旅遊局局長楊利峰對本報稱，當前和順縣正處於換屆時期，新一屆政府領導剛到任不久，正在調查瞭解情況，想辦法兌現對他們的承諾。“縣裡面已經向銀行申請瞭貸款，幫助景區解決資金困難的問題，資金很快就會到位。”馬海軍縣長說。穆晉春也對本報表示，“縣政府的各個部門，比如林業部、水利部等都在積極配合景區的建設工作。縣領導也在想方設法地進行多方幫助、支持，每次省、市領導過來視察工作，都會帶他們去景區參觀，使其充分瞭解景區的現狀和問題；同時也在努力為景區向市裡申請露天開采煤礦的資格，爭取早日恢復開采工作。”中國旅遊研究院副研究員楊宏浩認為，景區目前的資金困境可以考慮通過貸款方式解決。“據我瞭解，現在國傢開發銀行、中國農業銀行(601288,股吧)以及很多基金公司都在為旅遊景區的項目開發投資，前提是該景區的區位、資源等優勢是否明顯？建設方可考慮將景區未來的門票收入融資、作為抵押，但采用這個方法還要慎重，目前旅遊景區的門票問題正處於國傢政策的風口浪尖上。”“另外，宏觀政策上來看，像山西這樣以煤炭為經濟命脈的大省，如果說是為瞭保護生態環境而下令暫停露天煤礦的開采，那極有可能是因為該地區的煤礦開采技術沒有達到國傢標準，破壞瞭生態環境。建議和順縣政府，可以通過與我國其他產煤地區，如新疆等地進行煤礦開采的經驗技術的交流和學習，也可考慮與一些煤礦開采技術較為成熟的企業合作或從其他地區運煤。”他補充說。劉思敏同樣認為，解決景區資金問題，政府或可嘗試通過置換其他類型或地區的煤礦，讓原有合作模式繼續下去，這才是目前看來較為公平合理的解決辦法。“縣政府目前提出的解決方案，我認為還有待商榷。向國傢申請煤礦露天開采特批，成功的概率有大多？什麼時候才能實現？這都很難說，當中存在的不確定因素太多。而申請貸款，雖然解決瞭景區建設問題，卻令開發方的資本結構發生瞭變化。開發方原本通過煤炭獲得利潤，開發景區最壞的結果就是不掙錢。若是開發方去銀行貸款的話，金融成本就會變得很高，一旦旅遊項目開發不好就會賠錢。這對開發方來說很不公平。”景區發展定位需提升“合山聖母景區的同質化現象過於嚴重。”中國社會科學院旅遊研究中心主任張廣瑞分析說，山西的歷史文化遺存頗為豐富，五臺山、雲岡石窟、平遙古鎮、懸空寺等景點聞名遐邇。可以說，山西歷來不缺乏歷史文化題材的旅遊吸引物。在一個文化底蘊深厚的地方，花大錢再造假文化難以成功，在這方面中國不缺乏教訓。景區負責人應該在以後的開發建設中探尋出特質。楊宏浩也表示，目前中國旅遊景區的開發已呈大范圍擁堵態勢，僅4A、5A級景區就有成百上千傢，像合山聖母景區這樣新建的、小規模的旅遊景區更是數不勝數，況且它是取材於一個遠古時代的傳說，其內在的可信性和吸引力都相對較低，開發經營起來會很困難，必須向深度遊方向發展。劉思敏則認為，開發這類歷史文化題材的旅遊景區具有一定難度，創意至關重要，要用創意實現文化與旅遊產業的完美融合。“根據我多年走訪調研所掌握的資料，該景區在規劃開發上應該說是較有創意的，屬同類景區規劃中的中上等水平。從該景區的特質上來看，它既不具備九寨溝二胎代墊款銀行缺錢急用哪裡借錢般奇絕的自然風光，又沒有曲阜、故宮般豐厚的文化底蘊和歷史遺存。這就決定瞭該景區的開發需要大創意的同時，也需要大投資，需要大面積的重建和新建。”
新聞來源http://news.hexun.com/2012-05-14/141369866.html
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